TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1861/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1861 DE 2024
Expedientes: CJU-5926 y CJU-5978 AC
Conflictos de competencia entre jurisdicciones suscitados entre la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[1]
Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. A continuación, se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones que fueron remitidos a la Corte Constitucional y asignados al Magistrado Ponente para su decisión, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, respecto de demandas relacionadas con acciones de lesividad impetradas por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de actos administrativos emitidos por las mismas entidades o de entidades que subrogaron su competencia. A continuación, se resumen los hechos de cada uno de los expedientes de la referencia:
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Asunto |
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5926 |
El 29 de agosto de 2017, Colpensiones interpuso un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) contra la Resolución GNR 258165 del 25 de agosto de 2015, mediante la cual se reconoció una pensión de vejez a favor del señor Jesús María Reyes Morales. Como consecuencia, Colpensiones solicitó que se ordenara al mencionado beneficiario devolver a la entidad la diferencia pagada por el reconocimiento de la pensión desde su inclusión en la nómina de pensionados. Colpensiones argumentó que la Resolución GNR 258165 de 2015 reconocía una pensión de vejez a la que el demandado no tenía derecho, ya que no cumplía con los requisitos legales, al no pertenecer al régimen de transición. Sumado a lo anterior, solicitó a la Entidad Promotora de Salud Sanitas el reintegro de los valores girados por concepto de salud en favor del demandado desde la fecha de inclusión en la nómina de pensionados de la Resolución GNR 258165 de 2015, hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad; y que las sumas reconocidas a favor de la entidad demandante fueran indexadas o se reconocidos los intereses a los que haya lugar.[2] |
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Autoridades en conflicto |
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En auto del 20 de octubre de 2017, la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el expediente a los juzgados laborales del Circuito Judicial de Bogotá. En primer lugar, indicó que el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, contenido en el Decreto-Ley 2158 de 1948, establecía que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral debía conocer las controversias sobre seguridad social, exceptuando los asuntos relacionados con responsabilidad médica y contratación. Posteriormente, hizo referencia al artículo 104, numeral 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011, el cual disponía que las controversias sobre seguridad social de servidores públicos con vínculo legal y reglamentario, cuando el régimen era administrado por una entidad de derecho público, competían a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Con base en lo anterior, señaló que el demandado, quien a la fecha del auto estaba vinculado al Banco de la República, no ostentaba la calidad de servidor público, ya que, según el Decreto 2520 de 1993, mientras no formara parte de la junta directiva, su relación con el Banco y sus pensionados se regulaba por el Código Sustantivo del Trabajo. Así, estimó que el asunto era competencia de los jueces laborales, dado que el señor Jesús María Reyes Morales no tenía la calidad de servidor público.[3] |
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Mediante auto del 24 de junio de 2024, el Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá declaró la falta de jurisdicción, suscitó un conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional. Esta autoridad judicial señaló que, en los autos 840 de 2021 y 522 de 2023, y en la sentencia SL-3776 de 2021 de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, se reafirmó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la única competente para conocer las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho cuando una entidad administrativa buscaba anular uno de sus propios actos, incluso si este acto versa sobre temas laborales o de la seguridad social. Afirmó que esta regla se fundamenta en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Con base en lo anterior, concluyó que, en el presente caso, Colpensiones presentó una demanda para anular una resolución que concedió un beneficio pensional; por lo tanto, conforme a lo previsto en el referido Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, le correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del asunto.[4] |
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CJU |
Asunto |
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5978 |
El 21 de abril de 2021, Colpensiones interpuso un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) contra la Resolución No. SUB 47489 del 26 de febrero de 2018, mediante la cual se reconoció una pensión de invalidez a favor del señor Nicolás Martínez Díaz. Colpensiones argumentó que se demostró que el porcentaje de la PCL fue adulterado, lo que significaba que el demandado no cumplía con los requisitos legales para ser beneficiario de la prestación. Por lo anterior, la entidad demandante solicitó que: (i) se declarara la nulidad de la Resolución No. SUB-47489 del 26 de febrero de 2018; (ii) se ordenara al señor Nicolás Martínez Díaz el reintegro de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud relacionados con el reconocimiento de la pensión de invalidez en la mencionada resolución; (iii) se declarara la compensación de las sumas de dinero reconocidas en la Resolución SUB-65299 del 12 de marzo de 2021 con la deuda existente conforme al acto administrativo SUB-70052 del 19 de marzo de 2021; (iv) se ordenara la indexación de las sumas reconocidas a favor de Colpensiones y el pago de los intereses a los que hubiera lugar, en relación con el reconocimiento pensional; y (v) se condenara en costas a la parte demandada.[5] |
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Autoridades en conflicto |
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Mediante auto del 17 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo de Cesar declaró su falta de jurisdicción y remitió el asunto a los jueces laborales del Circuito de Valledupar. La autoridad judicial señaló que, conforme a los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los jueces administrativos eran competentes para conocer asuntos relacionados con la relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado, en lo que se excluía los conflictos laborales entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Además, mencionó que el artículo 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social le asignaba la competencia a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral de los procesos contra entidades que conformaran el sistema de seguridad social integral. Igualmente, hizo referencia al auto del 28 de marzo de 2019 del Consejo de Estado, en el que se habría determinado que la jurisdicción competente se basaba en la condición o vínculo laboral del trabajador. Así, esta autoridad judicial concluyó que la demanda promovida por Colpensiones debía ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral, al tratarse de un trabajador particular como demandado.[6] |
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Una vez asignado el caso a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, el expediente fue remitido al Juzgado 001 Laboral del Distrito Judicial de Valledupar. Mediante auto del 31 de enero de 2022, esta autoridad declaró la falta de jurisdicción para conocer del caso y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. La autoridad judicial afirmó que la demanda presentada buscaba declarar la nulidad de un acto administrativo dictado por la misma entidad demandante, bajo el argumento de que era ilegal. A su vez, señaló que el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como el Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional, determinaban que la competencia para conocer de estas demandas correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto administrativo estaba relacionado con garantías prestacionales de seguridad social. Por tanto, concluyó que, en el caso bajo estudio, la demanda presentada por Colpensiones debía ser conocida por el juez administrativo, en virtud de lo estipulado en las reglas de competencia vigentes.[7] |
Cuadro No. 1.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia para la acumulación de procesos de conflictos de jurisdicción por presentar unidad de materia
2. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones. Asimismo, en aras de garantizar los principios de celeridad y el acceso a la administración de justicia, es competente para disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicciones que presenten unidad de materia, en virtud de lo dispuesto en los artículos 5 (literales a y v), 49 del Acuerdo 02 de 2015, 5 del Decreto 2067 de 1991, 148 y 150 de Ley 1564 de 2012. Por esta razón, al verificar que los expedientes de la referencia presentan una problemática similar, esta Corporación ha decidido acumularlos.
2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
3. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[8]
4. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
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Presupuesto |
Contenido |
Constatación |
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Subjetivo |
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[9] |
Los conflictos analizados se suscitaron entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y otras pertenecientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Supra 1 Cuadro 1 Autoridades en conflicto). |
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Objetivo |
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[10] |
Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -acción de lesividad- interpuesto por Colpensiones (Supra 1 Cuadro 1 Asunto). |
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Normativo |
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[11] |
Las diferentes autoridades judiciales inmersas en los conflictos entre jurisdicciones referidos acudieron a fundamentos jurídicos para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (Supra 1 Cuadro 1 Autoridades en conflicto). |
Cuadro No. 2
3. Asunto objeto de decisión y metodología
5. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá los conflictos de jurisdicciones suscitados entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y entre autoridades judiciales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto de demandas presentadas en relación de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver las demandas ajustadas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad) interpuesto por Colpensiones. En primer lugar, reiterará la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en estos casos, de conformidad con lo previsto en el Auto 316 de 2021. En segundo, resolverá el caso concreto.
4. La competencia para conocer de las demandas presentadas por entidades públicas contra actos propios es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 316 de 2021
6. La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales.[12]
7. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011, establece que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Y del otro, el artículo 104 del mismo código dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con actos ( ) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). De manera que, las demandas presentadas por las autoridades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
8. Así lo explicó la Corte, en el Auto 316 de 2021 al establecer que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan obtener la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio o de uno proferido por una entidad pública liquidada, a la que le hayan subrogado sus derechos y obligaciones, le corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
9. Regla de decisión. Reiteración autos 316 de 2021. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
5. Caso concreto
10. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los casos que suscitan los conflictos de jurisdicciones entre de la referencia. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021.
11. En los casos objeto de controversia, la Sala observa que, el propósito de Colpensiones con las demandas presentadas es obtener la declaratoria de nulidad de dos actos administrativos proferidos por la entidad pensional. En ese sentido, en los dos casos en que Colpensiones actuó como demandante, con fundamento en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 y bajo los trámites correspondientes a la acción de lesividad, fueron interpusieron los medios de control pertinentes sobre las decisiones administrativas. Cabe reiterar que este tipo de demandas no están relacionadas con el reconocimiento de una prestación de carácter pensional y, por ende, no corresponden a las actuaciones de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Dichas demandas buscan la revisión de los fundamentos en los cuales se basó la administración para otorgar dicho reconocimiento.
12. En suma, la Sala Plena encuentra que las controversias objeto de análisis corresponden a acciones de lesividad, las cuales deben ser conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011, y en aplicación de la regla de decisión fijada en el Autos 316 de 2021. Por tanto, ordenará remitir los expedientes a los juzgados representantes de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cada proceso, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
13. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el CJU-5926 a la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el CJU-5978 al Tribunal Administrativo de Cesar. Lo anterior, para lo de su competencia y para que comuniquen la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-5926 y CJU-5978, por presentar unidad de materia.
Segundo. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido. En consecuencia, por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-5926 a la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que adelante las actuaciones de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en estos trámites.
Tercero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cesar y el Juzgado 001 Laboral del Distrito Judicial de Valledupar, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cesar es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido. En consecuencia, por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-5978 al Tribunal Administrativo de Cesar para que adelante las actuaciones de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] En el acápite de antecedentes de la presente decisión se incluye un cuadro que contiene, con precisión, la referencia de los expedientes y las respectivas autoridades involucradas en el conflicto.
[2] Expediente CJU-5926, documento digital 02DemandayAnexospdf.
[3] Ibid., pp.31-33.
[4] Expediente CJU-5926, documento digital 06AutoDeclaraFaltaCompetenciapdf
[5] Expediente CJU-5978, documento digital 02CC_5107715_Nicolas_Martinez_Demandapdf
[6] Ibid., documento digital 08AutoRemitePorCompetenciapdf. pp.1-2.
[7] Expediente CJU-5978, documento digital 12AutoPruemeveConflictoNegativoJurisdicciónpdf
[8] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.